Bestuurlijke herindeling
Nut en noodzaak van een hachelijke missie
Het kabinet heeft het niet makkelijk, maar dat is niks bijzonders. Geen enkel kabinet zou het nu voor de wind gaan. Ik leerde ooit het verandermodel van Kurt Lewin (1890- 1947) dat bestaat uit unfreezing, moving en (re)freezing. De grootste opgave van het kabinet is, dunkt mij, het bewerkstelligen in de volle breedte van de samenleving van het unfreezen: de bewustwording van wat de economische recessie teweeg brengt, nut en noodzaak van een fundamentele afslanking van de welvaartsstaat, de aanmoediging van sociaal verband en verantwoordelijk burgerschap . Wie nu regeert, brengt instabiliteit in alle peilers van het bestaan: werk, inkomen, huisvesting, onderwijs, zorg, welvaart en welzijn. Veel kabinetsleden gaan met deze moeilijke missie op pad: het ontwerp van een andere samenleving en de noodzaak van dialoog daarover, uitmondend in steun.
Minister Ronald Plasterk levert zijn aandeel in het binnenlands bestuur. Ook hij is aan het unfreezen. Het regeerakkoord geeft als ‘eindbeeld’ dat Nederland vijf landsdelen telt – waarin de waterschappen opgaan – en naar schatting honderd gemeenten die ten minste honderdduizend inwoners tellen. Ik veronderstel dat gemeenten die nu al groter zijn, in stand blijven.
Een warme ontvangst zal de minister nergens worden bereid. Zelfs niet door partij- en coalitiegenoten. Hij komt om te snijden in bestuurlijk en ambtelijk vlees en daarmee maak je geen vrienden. Waarom waagt het kabinet zich dan toch aan deze tour de force? Wat snijdt hout en wat niet? Een eerste verkenning.
Wat is Nederland?
Nederland, dat is de benaming van de lage landen aan de Noordzee. Een land dat strijd leverde tegen het water en sinds we weten dat de zeespiegel blijft stijgen op dat punt in een nieuwe fase is beland. Nederland is piepklein, een speldenknop op de aardbol, een vlekje op de West-Europese kaart, een hoekje van het Europese continent. Een stadsstaat, waarin vanaf een centraal punt met auto en trein alle afstanden binnen een paar uur te overbruggen zijn. Welvarend, in vergelijking met de meeste andere landen. Dichtbevolkt, verstedelijkt, maar ook krimpend in rurale gebieden. Een handelsnatie met een koloniaal verleden. Een verzuilde staat door een opmerkelijke verscheidenheid aan geloofsgemeenschappen. Een democratie die recht doet aan de pluriformiteit van de samenleving, want kiesdrempels kennen we niet. Een welvaartsstaat, hoewel we dezer tijden belanden in een stevige afslanking daarvan. En meer, veel meer.
Structuur
Van twaalf provincies naar vijf landsdelen, van ruim vierhonderd gemeenten naar ongeveer honderd. Het is substantieel. De kritiek die het kabinet treft, afgezien van hoe steekhoudend de motieven zijn – daarover later – is dat het een structuuroplossing is en dat zien critici als de verkeerde weg naar het doel. Ik deel die mening, maar onderken terzelfdertijd dat het kabinet geen keus heeft. Als de overheid iets wil veranderen, heeft zij geen andere middelen. Voor een interventie van betekenis beschikt zij alleen over regels, systemen en procedures, veelal opgetekend in wetgeving, een wetswijziging, besluiten of relingen. De structuurreflex is het lot van de politiek en het openbaar bestuur, ook al gaan er debatten en polemieken aan vooraf.
Schaalvergroting
Voor schaalvergroting bestaan vaak de fraaiste motieven maar die blijken niet zelden in schoonheid te sterven. Bij implementatie openbaart zich de weerbarstigheid, de kloof tussen de bedachte en de te realiseren werkelijkheid. Tussen espaused theory and theory in use (Argyris & Schön, 1974). Ondertussen zijn de getroffen maatregelen onomkeerbaar en is de weg terug niet meer te begaan. Het effect van alle gemaakte en verder te maken kosten is de eerste jaren negatief. Maar het tij keert meestal wel ten goede, echter pas veel later dan in de fasen van initiatief en besluitvorming werd gesuggereerd. Dat is de prijs. Ook hier geldt overigens dat de overheid geen keus heeft. Want het kan geen overweging zijn om dan maar niets te doen en het bestaande te consolideren. De bedoeling blijft immers dat het anders moet: schaalvergroting dient om taken beter aan te kunnen, het bestuur effectiever te maken en de kosten lager.
Bestuurlijke drukte
In EenVandaag op 18 februari 2013 was minister Plasterk te gast. Hij kreeg de vraag waarom de regering provincies wil samenvoegen. Zijn antwoord: ‘minder bestuurlijke drukte.’ Mogelijk dat hij zich met deze overweging baseert op het boekje ‘De wet van de bestuurlijke drukte’ van A.C.J. de Leeuw. De eerste druk is al van 1984, bijna dertig jaar geleden. We leren blijkbaar langzaam.
De kern van De Leeuws betoog – kort samengevat – is dat verband bestaat tussen bestuurlijke inspanning en bestuurlijk effect. In bepaalde omstandigheden kan het zo zijn dat door een overdaad aan bestuurlijke inspanning het effect daarvan niet eens gelijk blijft, maar zelfs afneemt. Je raakt dus verder van huis. Plasterk duidde op allerlei interprovinciale overlegstructuren die bedoeld zijn om beleid af te stemmen, maar die in werkelijkheid de vrijblijvende tafels van belangenstrijd en meningsverschil zijn. De bevoegdheden blijven bij de provincies zelf.
Het kabinet kiest voor schaalvergroting en niet voor het wegnemen van een complete bestuurslaag. Dat had ook gekund en zou beter zijn. Belangrijker voor bestuurlijke herstructurering is het motief dat de internationale oriëntatie van landen, zeker in sociaal-economisch opzicht, groter wordt. De consequentie is dat de Europese Unie meer betekenis en impact krijgt. Dan kan op nationaal niveau wel een bestuurslaag verdwijnen. Het is de logische vertaling van veranderende verhoudingen in continentaal en federaal verband en op wereldschaal.
Verstedelijking
Nederland kent een hoge graad van verstedelijking, weliswaar niet in metropolen – zoals London, Parijs, Istanbul en Sjanghai – maar in stedelijke agglomeraties, stedenbanden en stedelijke netwerken. Voorbeelden zijn: de Randstad met daarbinnen de Noordvleugel en de Zuidvleugel, de stadsregio Arnhem-Nijmegen en BrabantStad.
Krimp
Krimp is in eerste aanleg het gevolg van structurele bevolkingsdaling. Maar er komt veel meer bij kijken, zoals wijziging van de bevolkingssamenstelling (ontgroening en vergrijzing), fricties in de woningvoorraad en het voorzieningenniveau. Krimp doet zich het sterkst voor in Noord- en Oost-Groningen, Noord- en Zuidwest-Friesland, delen van Drenthe, de Achterhoek, Zeeland, West-Brabant en grote delen van Limburg.
Twee kanten van dezelfde medaille
Verstedelijking en krimp zijn twee kanten van dezelfde medaille. Toon Hermans zei het ooit al: ‘Als ik hier druk, doet het daar pijn.’ Zelden kunnen binnen en tussen agglomeraties ontwikkelingen losstaand worden beschouwd. Vrijwel altijd is er sprake van interferentie en samenhang, zeker in een concurrentiële omgeving.
Als we het argument van regionale economische, sociale en culturele samenhang serieus nemen dan is de duiding van een stadsstaat zo gek niet. De primaire ordening bestaat uit Holland (om het woord Randstad te vermijden) die uitlopers heeft in Brabant (BrabantStad), Gelderland (Stadsregio Arnhem-Nijmegen) en Overijssel (richting Zwolle) en het halfverstedelijkte ommeland, zoals bijvoorbeeld Noord-Nederland. En dat is het. Moeilijker moeten we het niet willen maken, wel makkelijker.
Sinds Thorbecke
In het kleine Nederland bieden we altijd nog onderdak aan de sinds Thorbecke gevestigde drielaagse structuur van rijk, provincies en gemeenten. Dat paste toen, maar nu niet meer. De actieradius van burgers voor werken, cultuur opsnuiven, recreatie, horeca- en winkelbezoek is zodanig vergroot dat de huidige bestuurlijke ordening daar tergend bij achterloopt. Gemeentelijke herindelingen hebben al een beetje geholpen om het beter te maken, maar dat waren in veel gevallen netelige en traag verlopende processen.
Magnetische kracht
De magnetische kracht van een stad of regio volgt uit vier te onderscheiden invloeden. Op de eerste plaats maakt het uit of sprake is van economische groei. Die vertaalt zich namelijk in werkgelegenheid en welvaart. De economie bezien we in dit verband op alle schaalniveaus: regionaal, landelijk en internationaal. Niet onbelangrijk voor een land dat het moet hebben van zijn handelsbetrekkingen en doorvoerfunctie richting het achterland. Vervolgens doen historische assets er toe. De toeristische aantrekkingskracht van het Amsterdamse stadscentrum is daarvan een voorbeeld. Er zijn, dat is drie, autonome krachten die komen en soms ook weer gaan. Ze zijn niet bedacht, niet gepland, maar gebeuren vanzelf. Verklaringen kunnen vaak pas achteraf worden geïdentificeerd. Een voorbeeld is de opkomst van thuiswerken, detailhandel en ambachtelijke beroepen op wijk- en buurtniveau. Tot slot onderkennen we de invloed van het beleid van overheden of van allerlei publiek-private samenwerkingsverbanden. Kijk maar eens naar de toegevoegde waarde van weg-, metro- en spoorwegverbindingen.
Bestuurlijke eenvoud
Als in alle nuchterheid het gewicht en de invloed van beleidsorganen (overheden) – het is immers slechts een van vier – al onderhevig is aan relativisme, dan bestaat genoegzaam reden om haar structuur en organisatie onder vuur te nemen. De bestaande ordening is in vergaande mate achterhaald. Zij fungeert verknipt en versnipperd en brengt een ernstig hoge graad van drukte en tijdverdrijf. Er is alles voor te zeggen om te werken aan bestuurlijke eenvoud. Met eenvoud bereiken we ook een grotere doorzichtigheid van het bestuurlijke reilen en zeilen en dat is voor alle burgers een waardevolle bijvangst.
De minister moet zijn borst nat maken, want in functie zijnde burgemeesters,wethouders, raadsleden, commissarissen der Koningin, gedeputeerde staten, provinciale staten en al hun ambtenaren staan niet te applaudisseren. Motieven van afwijzing – het is een bekend verhaal – hebben te maken met historische wortels, territoriumdrift, regionale identiteit en streekgebonden cultuur. Maar Plasterk heeft gelijk als hij zegt dat die onvoldoende grond vormen voor de instandhouding van kostbare en complicerende bestuurslagen. Bestuurlijke vernieuwing bruuskeert lokale en regionale waarden niet!
Gedoe
Grondig veranderen leidt tot gedoe. Maar gedoe krijgen we toch; over hele maar evengoed over halve maatregelen. Het appel dat het kabinet doet op de samenleving is groot. Meer private financiering en minder overheid. Meer specifiek maatwerk, minder generieke voorzieningen. Meer kleinschalig en belangeloos, minder institutioneel. Het moet gezegd dat in dit rijtje goed past: minder bestuurlijke lagen, meer bestuurlijke effectiviteit. Ik ben benieuwd hoe moedig en volhardend het kabinet zal zijn. Als of zolang in het bestuurlijke vlees niet gesneden wordt, zullen er dan wel de tanden in komen en blijven staan? Het is te hopen, tot het resultaat is geboekt.
Vandaag
Onderdanen
Graag of niet maar onderdanen zijn we allemaal. In eerste instantie doet het woord denken aan totalitaire regimes waar de staat of de vorst de… Lees verder OverzichtRecent toegevoegd
Meestgelezen
- Home (4.682)
- Over mij (1.942)
- Van hospitalisering naar hospitality (1.758)
- Diensten (987)
- Vloeibare tijden (824)
- Contact (622)
- Bestuurlijke drukte (461)
- Trots (421)
- Hoed u voor mensen die iets zeker weten (342)
- Tijd, moderniteit en individualiteit: wie of wat… (332)